在國(guó)企分類改革的思路下，混合所有制成(chéng)爲國(guó)企改革的大趨勢。雖然大趨勢已定，但仍有很多問題亟待厘清。最有代表性的争議就(jiù)是，國(guó)資是否要完全退出競争性領域？在特殊功能(néng)領域，國(guó)資是保持相對(duì)控股還(hái)是絕對(duì)控股？
國(guó)企改革呈燎原之勢，迄今已先後(hòu)有19個省份出台了國(guó)企改革方案，根據國(guó)企功能(néng)定位來發(fā)展混合所有制成(chéng)大多數省份的共同抉擇：退出競争領域，向(xiàng)公共服務、基礎設施領域、戰略性新興産業等集中。
雖然大趨勢已定，仍有很多細節亟待厘清。比如，在競争領域，國(guó)資是否要上演大撤退？對(duì)于公共服務和特殊功能(néng)類企業，國(guó)資是否要絕對(duì)控股？當然這(zhè)些問題的解決有待于國(guó)企改革的頂層設計。
對(duì)于國(guó)企而言，誰可改，誰不可改，誰可大改(國(guó)有股比例降到51%以下)，誰可小改(堅守國(guó)有股比例51%以上)，至今仍是模糊狀态。頂層設計是國(guó)企改革的指揮棒，指揮棒缺失，企業和市場難免進(jìn)退失據。
三分國(guó)企
哪些領域可以推進(jìn)混合所有制，哪些領域不能(néng)，哪些企業要絕對(duì)控股，哪些又可以相對(duì)控股，這(zhè)無疑是擺在混合所有制改革面(miàn)前的頭等大事(shì)。
對(duì)于上述問題，目前官方比較權威的說(shuō)法是國(guó)務院國(guó)資委副主任黃淑和此前在公開(kāi)場合的表态。他說(shuō)，涉及國(guó)家安全的少數國(guó)有企業和國(guó)有資本投資公司、國(guó)有資本運營公司，可以采用國(guó)有獨資形式；涉及國(guó)民經(jīng)濟命脈的重要行業和關鍵領域的國(guó)有企業，可保持國(guó)有絕對(duì)控股；涉及支柱産業和高新技術産業等行業的重要國(guó)有企業，可保持國(guó)有相對(duì)控股；國(guó)有資本不需要控制并可以由社會(huì)資本控股的國(guó)有企業，可采取國(guó)有參股形式或者可以全部退出。
這(zhè)種(zhǒng)說(shuō)法得到了業内人士的認可。
接受《中國(guó)産經(jīng)新聞》記者采訪的中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授邱海平表示，國(guó)企和其他企業不同，它是社會(huì)主義生産關系和公有制的一個載體，如果不能(néng)保留國(guó)企對(duì)涉及國(guó)民經(jīng)濟關鍵領域的影響力和控制力，那麼(me)社會(huì)主義公有制就(jiù)名存實亡。
“我國(guó)憲法和黨的曆次決議都(dōu)強調，我們要堅持公有制的主體地位，十八屆三中全會(huì)也講得非常清楚，必須毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，‘堅持公有制主體地位，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟主導作用，不斷增強國(guó)有經(jīng)濟活力、控制力、影響力。’”邱海平說(shuō)。
22年前鄧小平同志的南巡講話可以說(shuō)是上述思想的濫觞，當年鄧小平同志明确提出，不要糾纏于姓“資”還(hái)是姓“社”的問題讨論。改革開(kāi)放的判斷标準主要看是否有利于發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)的生産力，是否有利于增強社會(huì)主義國(guó)家的綜合國(guó)力，是否有利于提高人民的生活水平。1997年黨的十五大在黨章中首次把鄧小平理論确立爲黨的指導思想，并指出，公有制的主體地位主要體現在：公有資産在社會(huì)總資産中占據優勢并控制國(guó)民經(jīng)濟命脈，對(duì)經(jīng)濟發(fā)展起(qǐ)主導作用。
自此國(guó)企開(kāi)始從一些競争領域退出，向(xiàng)一些重要行業和關鍵領域聚集，借此機遇，民企迅速成(chéng)長(cháng)、壯大，抛下包袱的國(guó)企也煥發(fā)活力，紛紛扭虧爲盈。國(guó)企民企資源互補，共同攜手共進(jìn)，中國(guó)經(jīng)濟進(jìn)入了高速增長(cháng)期。
據财政部統計數據顯示，從1998年到2013年，國(guó)企數量從23萬家減少至15萬餘家，國(guó)有資産總量從82211億元增加至104.1萬億元。民企增長(cháng)迅猛，國(guó)家工商總局數據顯示，截至2013年3月底，我國(guó)實有企業已達1374.88萬戶，個體工商戶實有4062.92萬戶。
在實踐中，國(guó)企、民企開(kāi)始擁有了各自堅守的疆域。時(shí)任國(guó)務院國(guó)資委副主任、現任全國(guó)人大财政委副主任委員的邵甯對(duì)這(zhè)種(zhǒng)現象加以理論化概述，提出了國(guó)企分類改革。他在2011年曾指出，國(guó)有經(jīng)濟結構調整將(jiāng)使國(guó)企向(xiàng)兩(liǎng)個方向(xiàng)集中，即公益性質的國(guó)有企業和競争領域的國(guó)有大企業。
經(jīng)曆以後(hòu)幾年的發(fā)展，國(guó)企分類改革漸成(chéng)共識，并演變爲三種(zhǒng)分類形式，這(zhè)可以從各省市已出台的國(guó)企改革方案管中窺豹。
《中國(guó)産經(jīng)新聞》記者梳理發(fā)現，迄今已有19個省市級政府正式通過(guò)了國(guó)企改革方案，其中有11個省市根據功能(néng)定位，把國(guó)企分爲公共服務、特殊功能(néng)和競争三類，此外，四川和雲南把國(guó)企分爲功能(néng)類和競争類兩(liǎng)類，山東、廣東、海南和安徽四省雖未對(duì)國(guó)企進(jìn)行明确的分類，但皆強調國(guó)企要向(xiàng)公共服務領域、關鍵等領域集中，間接體現出國(guó)企分類改革的觀點。僅陝西和甘肅兩(liǎng)省沒(méi)有涉及到國(guó)企分類改革。
以上可以看出，各省市雖然具體的說(shuō)法不同、各類型所涵蓋的行業略有差異，但國(guó)企改革分類說(shuō)已日漸成(chéng)型，大體分爲公共服務類、特殊功能(néng)類和競争類。
公共服務類是指帶有公共性或公益性的企業，這(zhè)類企業以提供公共物品和接受公共補貼爲主，主要履行社會(huì)公共服務職能(néng)，提供社會(huì)公共産品，承擔國(guó)家公益性或公共性政策目标而不承擔商業功能(néng)。
競争類企業主要涉及制造業、商貿物流、房地産、金融等領域，這(zhè)類企業以市場爲導向(xiàng)，以實現經(jīng)濟效益最大化爲目标，屬于高度市場化的國(guó)有企業，隻承擔商業功能(néng)和追求盈利性的經(jīng)營目标。
特殊功能(néng)類企業包括軍工、能(néng)源等領域，這(zhè)類企業主要承擔國(guó)家特殊的政策性功能(néng)，它們有一部分商業功能(néng)，也有一部分非新商業性或政策性功能(néng)，但其皆要求以企業自身發(fā)展和經(jīng)營活動盈利爲基礎和前提。對(duì)于各省市而言，它們主要承擔當地政府重大專項任務、服務戰略性任務。
有進(jìn)有退
建立在分類改革的基礎上，有進(jìn)有退、優化國(guó)資結構成(chéng)爲各省市指導國(guó)企改革中一個總的原則。延續前二十年國(guó)企改革的态勢，國(guó)資向(xiàng)公共服務領域和特殊功能(néng)領域推進(jìn)，向(xiàng)戰略性新興産業、基礎設施、生态保護與治理等重要行業、關鍵領域集中，退出競争領域。
比如，北京《關于全面(miàn)深化市屬國(guó)資國(guó)企改革的意見》提出，80%以上國(guó)有資本將(jiāng)集中到公共服務、基礎設施、生态環境保護、民生改善、戰略性新興産業等領域，國(guó)資增量將(jiāng)從不具備競争優勢的産業和環節退出。
上海“國(guó)資國(guó)企改革二十條”要求，經(jīng)過(guò)3-5年的紮實推進(jìn)，市國(guó)資委系統80%以上的國(guó)資集中在戰略性新興産業、先進(jìn)制造業與現代服務業、基礎設施與民生保障等關鍵領域和優勢産業。
雖然大趨勢已定，但仍有很多問題亟待厘清。最有代表性的争議就(jiù)是，國(guó)資是否要完全退出競争性領域？在特殊功能(néng)領域，國(guó)資是保持相對(duì)控股還(hái)是絕對(duì)控股？
爲了加速國(guó)企改革，鼓勵民資的發(fā)展，有些省份甚至提出，國(guó)資要完全退出競争領域、在競争領域不設底線。這(zhè)些觀點引起(qǐ)輿論的争議，有專家直指這(zhè)是要國(guó)有資産私有化。
對(duì)此，接受《中國(guó)産經(jīng)新聞》記者采訪的廣東省國(guó)有資産監督管理研究中心主任梁軍表示，所有國(guó)資沒(méi)有必要完全從競争領域退出。對(duì)于那些規範經(jīng)營、沒(méi)有依靠政策保護并能(néng)有所盈利的國(guó)企，沒(méi)有必要強調私有化。隻要國(guó)企不享受特殊政策，沒(méi)有行政保護，公平參與競争，就(jiù)沒(méi)有必要退出。
之所以強調不設底線，梁軍認爲，更主要是爲了鼓勵非公經(jīng)濟的發(fā)展。“不這(zhè)樣講，具體的執行部門總感覺有個紅線在那裡(lǐ)，認定50%的底線不能(néng)突破，這(zhè)樣不利于非公經(jīng)濟進(jìn)入競争領域。”
中國(guó)政法大學(xué)資本研究中心主任劉紀鵬撰文稱，如果競争性國(guó)企不複存在，中國(guó)經(jīng)濟體制改革將(jiāng)演變成(chéng)與西方國(guó)家完全一樣的模式，這(zhè)不僅關乎國(guó)資體制的前途與命運，也是否定中國(guó)30年的成(chéng)功改革。
與競争類相比，有關公共服務類和特殊功能(néng)類的争議更大：具體包含哪些行業？是否要國(guó)資絕對(duì)控股？是否要引入民資？
比如，像醫療衛生、水務、交通等這(zhè)些包含公益性質的行業具體如何歸類？是否完全由政府承擔？從現實經(jīng)驗來看，這(zhè)類企業同樣存在市場化操作的空間。就(jiù)地鐵而言，香港地鐵就(jiù)是盈利的，而内地地鐵卻是虧損的。
當然争議最大的還(hái)是特殊功能(néng)類的壟斷行業。在7月份國(guó)資委推出的6家試點改革企業中，民衆呼聲最高的中石化和中石油卻名落孫山。從這(zhè)裡(lǐ)可以看出政府對(duì)于壟斷領域推進(jìn)混合所有制改革的慎重。
其實，對(duì)于如何推進(jìn)這(zhè)些領域國(guó)企的改革，大多數人的觀點已趨于一緻，那就(jiù)是拆分。
天則經(jīng)濟研究所華南研究中心執行主任趙旭對(duì)《中國(guó)産經(jīng)新聞》記者分析，能(néng)源行業雖然涉及國(guó)家安全的問題，但并不是所有環節都(dōu)涉及國(guó)家安全。石油儲備需要保密，需要政府控制，除此之外，零售、煉油、勘探、榨油都(dōu)可以向(xiàng)民企開(kāi)放。到底是去國(guó)企還(hái)是去民企開(kāi)辦的加油站加油，明顯與國(guó)家安全無關。
邱海平也認爲，在航天、石油、核工業等這(zhè)些天然帶有戰略性、影響國(guó)計民生的行業也不是鐵闆一塊，因爲像石油、天然氣這(zhè)些行業都(dōu)是産業鏈，包括生産環節、研發(fā)環節和銷售環節，我們隻需要控制其核心部分。
“對(duì)于一些戰略性的關系國(guó)民經(jīng)濟命脈的行業，不能(néng)搞混合所有制改革。”邱海平強調，但要對(duì)此進(jìn)行清晰地劃分，哪些涉及國(guó)家機密，哪些涉及國(guó)家戰略，哪些環節可以發(fā)展混合所有制，哪些不可以。總之，不能(néng)搞極端，不分主次，全部推進(jìn)混合所有制改革。
對(duì)此，趙旭建議，要用法律給予清晰的界定，哪些領域涉及國(guó)家安全，哪些領域可以放開(kāi)。要立法，一切有法可依，不能(néng)朝令夕改，今天盈利了就(jiù)涉及國(guó)家安全，明天虧損了就(jiù)不涉及國(guó)家安全，這(zhè)樣要不得。
某省直轄市國(guó)資委主任建議，應該引入負面(miàn)清單模式，首先明确不能(néng)做什麼(me)，明确界定哪些領域不能(néng)進(jìn)入。此外，對(duì)國(guó)有與民營持股比例、治理結構設計、發(fā)展目标任務方面(miàn)不搞簡單量化和一刀切。
而梁軍傾向(xiàng)于實施一企一策制，即根據每個企業的實際情況來實施不同的改革方案。因爲與地方國(guó)企相比，央企的情況更爲複雜，尤其像人民日報、新華社、中央電視台這(zhè)些新聞輿論機構是否要發(fā)展混合所有制更要慎重。
“從另一方面(miàn)來看，目前各地國(guó)企和央企都(dōu)數量有限，其實并不複雜，讓人大代表、政府代表、國(guó)企代表共同讨論，比如，北京市國(guó)資委就(jiù)監管二十多家企業，一家家談不就(jiù)可以了嗎？”梁軍說(shuō)，我們要充分發(fā)揮人大這(zhè)個平台的作用，此外信息這(zhè)麼(me)發(fā)達，讓大家公共投票就(jiù)好(hǎo)了。“不要等中央劃線，很難的，中央很難劃出這(zhè)條線。”
不過(guò)，有分析人士指出，以現階段改革而論，最該有大動作的不應該是石油石化行業，而是中糧、中建材、國(guó)藥這(zhè)些競争性行業的央企。原因在于，石油行業的壟斷、礦權管理的滞後(hòu)，這(zhè)些痼疾的根源在政府而非企業，而競争性行業政府插手有限，最有條件成(chéng)爲混合所有制改革的主戰場。