一、對(duì)現行國(guó)有資産監管體制的基本判斷

現行國(guó)有資産監管體制有兩(liǎng)個主體：國(guó)資委、被監管國(guó)有企業。國(guó)資委作爲監管主體，定位于履行出資人職責，實行“管資産和管人、管事(shì)相結合”。就(jiù)目前來說(shuō)，“管資産”是指企業實物資産的安全甚至運營。“管人”則是指企業董事(shì)、高管的任免。“管事(shì)”則是指企業的投資、業務确定、發(fā)展戰略、合并重組等事(shì)項的核準或審批。顯然，這(zhè)“三管”涉及的都(dōu)是企業的事(shì)情。因此，說(shuō)國(guó)資委在管企業，這(zhè)反映國(guó)資委工作的實際。而且，我們明确地將(jiāng)國(guó)資委履行出資人職責的企業稱之爲國(guó)資委監管企業，這(zhè)也說(shuō)明了國(guó)資委監管的不是國(guó)有資産而是國(guó)有企業。

國(guó)資委直接監管國(guó)有企業，這(zhè)有其客觀現實。因爲這(zhè)些國(guó)有企業多數都(dōu)是國(guó)有獨資，即使不是，它的股權也都(dōu)是國(guó)有股權。這(zhè)些國(guó)有企業多數都(dōu)是按《企業法》登記，它們沒(méi)有董事(shì)會(huì)。即使有企業按《公司法》登記，但因爲是國(guó)有獨資，可能(néng)建立了董事(shì)會(huì)，但也不能(néng)發(fā)揮應有的作用。這(zhè)種(zhǒng)董事(shì)會(huì)治理的缺失，使國(guó)有企業治理方式實行的是總經(jīng)理負責制。在這(zhè)種(zhǒng)情況下，國(guó)資委說(shuō)是履行出資人職責，但它實際履行的是出資人、董事(shì)會(huì)雙重職責，從而超出了出資人職責的定位。

作爲國(guó)資委監管國(guó)有企業，它們多數爲1998年撤銷行業主管部門時(shí)，由其管理的國(guó)有企業捆綁打包後(hòu)組建的。企業組織形式基本上是由集團公司、二級法人企業、三級法人企業甚至更進(jìn)一步低層級的法人企業組合而成(chéng)的法人企業聯合體。上級對(duì)下級的法人企業具有控股關系，作爲獨立法人，它們的權力來自于《企業法》或《公司法》，它們之間是一種(zhǒng)交易關系，而非管理關系或合作關系，結果是作爲同一集團的各法人企業之間常常是在競争。目前，國(guó)有企業集團公司的職能(néng)主要有兩(liǎng)個：一是旗下法人企業的國(guó)有資本出資人；二是旗下法人企業的管理者。作爲國(guó)有資本出資人，它本應關心的是國(guó)有資本收益或基于國(guó)家需要的戰略性配置。但在實際運行中，集團公司追求的是旗下更多的法人企業及法人企業的規模，以及利用出資人權力對(duì)法人企業進(jìn)行戰略管控，如決定高管任免、業務及經(jīng)營取向(xiàng)、業績考核等。所以，國(guó)有企業集團公司并非是從事(shì)生産經(jīng)營活動的企業，而是生産經(jīng)營活動企業的投資者和管控者。

十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”。未來，國(guó)有資本、非國(guó)有資本共融發(fā)展的混合所有制企業，應該是國(guó)民經(jīng)濟中的常态型企業。這(zhè)就(jiù)要求國(guó)資委監管的國(guó)有企業需開(kāi)放股權，允許更多的非國(guó)有資本進(jìn)入，這(zhè)不僅包括競争性領域甚至也應包括自然壟斷領域的國(guó)有企業。開(kāi)放股權，引入非國(guó)有資本後(hòu)，即使企業爲國(guó)有控股，國(guó)資委也不能(néng)像國(guó)有獨資企業那樣進(jìn)行直接治理，因爲這(zhè)超越了國(guó)資委履行出資人職責的權限，結果可能(néng)會(huì)導緻非國(guó)有資本不願進(jìn)入甚至可能(néng)進(jìn)入退出，國(guó)有企業發(fā)展混合所有制經(jīng)濟就(jiù)成(chéng)了空話。此時(shí)，國(guó)資委隻能(néng)是同其他出資人對(duì)多元産權國(guó)有企業進(jìn)行共同治理。這(zhè)就(jiù)要求對(duì)目前的國(guó)有資産監管體制進(jìn)行改革。

同時(shí)，開(kāi)放股權後(hòu)，目前的國(guó)有企業集團公司也需進(jìn)行變革，不再具有國(guó)有資本出資人和業務經(jīng)營的雙重職責，或者是轉變爲國(guó)有資本的管理者，或者是轉變爲僅從事(shì)業務經(jīng)營的企業。作爲國(guó)有資本出資人，它就(jiù)是國(guó)有資本管理機構，持有并管理多元産權主體企業中的國(guó)有股權。作爲業務經(jīng)營者，它不再是法人企業聯合體，而應該是由各出資人組成(chéng)的一級法人企業，在企業内部是各獨立核算的業務單元，即使存在獨立的法人企業，它也應隻是作爲企業的戰略性業務單元。

二、改革國(guó)有資産監管體制的構想

基于發(fā)展混合所有制帶來的國(guó)有企業産權變革，改革目前的國(guó)有資産監管體制重在實現三個轉變，即國(guó)有資産監管體制由國(guó)資委、國(guó)資委監管企業兩(liǎng)個主體轉變爲國(guó)資委、國(guó)有資本管理機構、國(guó)有資本出資企業三個主體；國(guó)資委由出資人、董事(shì)會(huì)的雙重職責向(xiàng)“幹淨”的出資人轉變；國(guó)資委監管企業由國(guó)有資本管理職能(néng)、業務經(jīng)營職能(néng)向(xiàng)國(guó)有資本管理職能(néng)或是業務經(jīng)營職能(néng)的轉變。

1、國(guó)有資本管理機構

作爲國(guó)有股權的持有者和管理者，國(guó)有資本管理機構可分爲兩(liǎng)類：一類是國(guó)有資本運營公司，它的職能(néng)是專司管理上市公司中的國(guó)有股權；一類是國(guó)有資本投資公司，它的職能(néng)是從事(shì)戰略性投資或以資本收益最大化爲目标的股權投資。國(guó)有資本運營（投資）公司通過(guò)國(guó)有資本在所出資企業中的進(jìn)入或退出，實現國(guó)有資本布局和結構的調整。國(guó)有資本運營（投資）公司不宜再搞股權多元化，因爲這(zhè)會(huì)拉長(cháng)國(guó)有資本管理鏈條，增加交易成(chéng)本，降低效率。

國(guó)有資本管理機構應作爲特殊法人，由國(guó)家專項立法組建成(chéng)立，它的運行一定要體現其專業性，避免行政化。其所有工作人員要市場化選拔，面(miàn)向(xiàng)海内外公開(kāi)招聘，簽訂明确的任期工作合同，人事(shì)檔案可交由社會(huì)上的人才交流中心管理。員工薪酬應分爲基薪和績效薪酬兩(liǎng)個部分。基薪參考全社會(huì)平均水平确定。績效薪酬取決于其管理的國(guó)有資本收益情況。

2、國(guó)資委

國(guó)資委仍然是履行出資人職責，但它要讓渡其目前的董事(shì)會(huì)權力，歸位到真正的出資人的身份。這(zhè)時(shí)，國(guó)資委仍然要實行“管資産和管人、管事(shì)相結合”。“管資産”主要是關注國(guó)有資本收益，決定國(guó)有資本在所出資企業中的配置，評估國(guó)有資本的保值增值狀況等。“管人”則重在選派好(hǎo)董事(shì)會(huì)中的國(guó)有股權董事(shì)。對(duì)派出董事(shì)的工作業績進(jìn)行評估，确定其薪酬的決定規則。

“管事(shì)”主要是五個方面(miàn)：第一，建設好(hǎo)董事(shì)會(huì)。國(guó)有股權在所出資企業中一般要居于控股地位，即使不控股也應有特殊的權利安排，如擁有否決權的“黃金股”等。國(guó)有股權在企業中的特殊地位，決定了國(guó)資委在董事(shì)會(huì)中具有不同尋常的作用。這(zhè)種(zhǒng)作用要求國(guó)資委要承擔起(qǐ)建設好(hǎo)董事(shì)會(huì)的職責，這(zhè)是國(guó)資委履行好(hǎo)出資人職責的工作重點。第二，編制國(guó)有資本經(jīng)營預算。國(guó)資委要負責國(guó)有股權分紅、國(guó)有股權減持等收入的收繳，并將(jiāng)其納入國(guó)有資本經(jīng)營預算收入。同時(shí)，要做好(hǎo)國(guó)有資本經(jīng)營預算支出的安排。第三，決定國(guó)有股權在企業中的增持或減持。對(duì)于國(guó)有股在所出資企業中的增加或減少，應由國(guó)資委來決定。然後(hòu)，由國(guó)有資本運營（投資）公司按一定的程序和規則來進(jìn)行操作。第四，知曉國(guó)有企業的重大事(shì)項。企業财務預算和決算、年終财務報表、重大投資項目安排、高管任免、董事(shì)會(huì)會(huì)議記錄等事(shì)項需報送國(guó)資委。第五，監督檢查國(guó)有企業的高管腐敗。國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業高管腐敗具有查辦責任。對(duì)于出現的違紀，國(guó)資委黨的組織部門要視情況做紀律處理；若出現違法行爲，國(guó)資委在查辦後(hòu)要向(xiàng)檢察機關舉報并要求立案。

3、國(guó)有資本出資企業

國(guó)有資本出資企業，簡稱國(guó)有企業，它已不同于目前的國(guó)資委監管企業，一般爲多元産權，個别爲國(guó)有獨資。它的職責就(jiù)是以滿足市場需求爲目的，從事(shì)相應的生産經(jīng)營活動。企業組織形式應該是一級法人，旗下爲獨立核算的各業務經(jīng)營單元。公司總部根據各獨立核算業務的發(fā)展情況決定其擴張還(hái)是收縮甚至退出，從而決定資源在各業務的配置。

三、國(guó)有資産監管體制改革的路徑

實現國(guó)有資産監管改革構想，關鍵是做好(hǎo)以下三個方面(miàn)：

1、國(guó)有資本管理機構的建立和運行

國(guó)有資本管理機構分爲國(guó)有資本運營公司、國(guó)有資本投資公司，它們各自應有不同的職能(néng)定位和設立方式。

（1）關于國(guó)有資本運營公司

國(guó)有資本運營公司的産生應該是新建。目前，對(duì)于已經(jīng)整體上市或主營業務整體上市的中央企業，取消隻是作爲上市公司控股股東的集團公司，將(jiāng)其直接持有的上市公司中的國(guó)有股權劃轉給新組建的國(guó)有資本運營公司。國(guó)有資本運營公司内部可按行業設置若幹國(guó)有股權管理部門，如鋼鐵企業股權管理部、建築企業股權管理部。國(guó)有資本運營公司的主要職責是提出對(duì)上市公司國(guó)有股權增持或減持的建議性方案，報經(jīng)國(guó)資委批準後(hòu)負責方案的具體實施；受國(guó)資委委托，監測上市公司的經(jīng)營狀況并做出評估。

（2）關于國(guó)有資本投資公司

國(guó)有資本投資公司可由現行的中央企業集團公司改組建立，一些中央企業總部可率先進(jìn)行改組試點。改組爲國(guó)有資本投資公司後(hòu)，它已不同于原來的集團公司，它不能(néng)再對(duì)持股企業進(jìn)行戰略性管控。一些中央企業持有上市公司股權，若改組爲國(guó)有資本投資公司後(hòu)，上市公司的國(guó)有股權應交由國(guó)有資本運營公司持有。國(guó)有資本投資公司隻是持有非上市企業的國(guó)有股權，它隻是國(guó)有股權的财務投資者或戰略投資者，如獲取國(guó)有股權收益最大化、支持某些戰略性産業發(fā)展等。

在目前的中央企業中，能(néng)夠改組爲國(guó)有資本投資公司的隻能(néng)是少部分，更多的中央企業應該是撤銷集團公司，將(jiāng)旗下企業的國(guó)有股權劃到已組建的國(guó)有資本投資公司持有。同國(guó)有資本運營公司一樣，國(guó)有資本投資公司也應按行業設置若幹國(guó)有股權管理部門，每個部門管理同類企業的國(guó)有股權。

2、調整國(guó)資委的權力

國(guó)資委應僅行使《公司法》規定的股東權利。對(duì)此，國(guó)資委必須進(jìn)行自身權力的調整，將(jiāng)一些權力讓渡給國(guó)有資本出資企業董事(shì)會(huì)。第一，不再任免企業高管。將(jiāng)目前的企業高管任免權交給董事(shì)會(huì)，這(zhè)不僅是适應非國(guó)有産權所有者的訴求，而且也實現了高管的能(néng)上能(néng)下，薪酬能(néng)增能(néng)減。目前，國(guó)企高管問題核心不在于市場化選拔，而是國(guó)資委的直接任免。在國(guó)資委直接任免的情況下，就(jiù)意味著(zhe)國(guó)企高管的終身制，這(zhè)是國(guó)企高管管理中很多問題的根源所在。第二，不再核定企業主業、主業投資備案、非主業投資審批、企業發(fā)展戰略審批等。這(zhè)些都(dōu)應交給董事(shì)會(huì)做決策，國(guó)資委若有意願應通過(guò)在董事(shì)會(huì)中提出建議來實現。第三，不再負責企業的安全生産。企業安全生産監管是國(guó)家安全生産行業主管部門的事(shì)情。若國(guó)有企業在安全生産方面(miàn)出了問題，應由安全生産部門進(jìn)行查辦。企業相關責任人要據此受到相應的懲處。第四，不能(néng)決定企業的合并重組、關閉破産。這(zhè)些事(shì)情應由全體投資者通過(guò)共同參與的股東會(huì)或董事(shì)會(huì)來決定。其程序及相應的工作規則按國(guó)家有關規定或企業内部制度來實行。第五，不宜要求高管彙報工作或召開(kāi)要求企業有關人員參加的各種(zhǒng)會(huì)議，但可召開(kāi)由國(guó)有董事(shì)參加的會(huì)議。

3、重組國(guó)資委監管企業，建立國(guó)有資本出資企業

對(duì)國(guó)資委監管企業進(jìn)行重組，建立國(guó)有資本出資企業。可將(jiāng)目前各中央企業中同類業務的法人企業或有上下遊關聯的法人企業進(jìn)行篩選，根據這(zhè)些企業的收入規模，先整合爲仍由法人企業組成(chéng)的一家或幾家按《公司法》登記注冊的公司制企業。然後(hòu)，再取消該企業旗下各企業的法人資格，對(duì)這(zhè)些法人企業的業務進(jìn)行重組，整合爲各獨立核算的業務單元。一級法人企業除少數爲國(guó)有獨資外，大多數爲國(guó)有産權、非國(guó)有産權混合的多元股權，企業組織架構應是總部、各職能(néng)部門、各業務單元。當某一業務單元選擇退出時(shí)，無論是出售、關閉還(hái)是破産，該項業務中的所有就(jiù)業人員要一同離開(kāi)企業，做到人随業務走。

對(duì)于國(guó)有資本出資企業，國(guó)資委可視各企業在國(guó)民經(jīng)濟中的作用或國(guó)有股權的保值增值情況，做出增持、減持或退出。而國(guó)有資本一旦退出後(hòu)，該企業則不再是國(guó)有資本出資企業，國(guó)資委在該企業中派出的國(guó)有産權董事(shì)要離去。