時(shí)周特約記者 沈陽 發(fā)自北京
國(guó)資改革頂層設計的靴子即將(jiāng)落下。國(guó)務院國(guó)資委研究中心副主任彭建國(guó)日前表示，關于深化國(guó)有企業改革指導意見及八九個相關配套文件已趨成(chéng)熟，春節前有望率先出台。随著(zhe)國(guó)務院國(guó)資委網站“委領導”欄目的更新，包括國(guó)資委自身在内，一場真正的大改革即將(jiāng)開(kāi)始。
在接下去的2015年，中國(guó)應該如何推進(jìn)國(guó)有企業改革？就(jiù)此重大問題，時(shí)代周報記者專訪了中國(guó)經(jīng)濟體制改革研究會(huì)副秘書長(cháng)袁緒程。
一是改“體”，二是改“制”
時(shí)代周報：中共十八大以來，中國(guó)社會(huì)的各個領域發(fā)生了重大的變化，其中最重要的就(jiù)是國(guó)家宣布全面(miàn)深化改革。記得你在中國(guó)經(jīng)濟體制改革研究會(huì)曾經(jīng)組織“國(guó)家戰略與改革研究課題組”，旨在爲中共十八大及之後(hòu)十年的改革提供咨詢意見，并撰有《中國(guó)未來十年改革前景研究》。這(zhè)個報告曾經(jīng)發(fā)表在《改革内參》。能(néng)否分享一下這(zhè)個報告的内容？
袁緒程：“國(guó)家戰略與改革研究課題”曾于2011年9月3日提交首屆特約專家和特約研究員會(huì)議讨論，并向(xiàng)近百名特約專家和特約研究員征求意見。這(zhè)個課題主要内容包括三大部分：一、危機與改革：未來十年的挑戰與選擇；二、改革的目标及其路線圖；三、改革的組織領導與保障措施。
關于中國(guó)改革，首先需要對(duì)中國(guó)的增長(cháng)機制和改革機制有個正确的認識。我一直認爲，中國(guó)的高速增長(cháng)依賴于它獨有的增長(cháng)模式，其獨有的增長(cháng)模式又源于它的體制。
中國(guó)獨有的增長(cháng)模式及其相應的體制將(jiāng)中國(guó)從一個落後(hòu)貧窮國(guó)家帶入初步小康的中等收入國(guó)家。但是這(zhè)種(zhǒng)“三高一低”(即高收入、高消耗、高污染)卻低産出的增長(cháng)模式，是無法持續的，也無力將(jiāng)中國(guó)帶進(jìn)高收入國(guó)家之列。随著(zhe)經(jīng)濟社會(huì)的發(fā)展和國(guó)民需求的提高，其弊端將(jiāng)日益突顯并沉澱爲進(jìn)一步發(fā)展的障礙和潛在的危機。比如“兩(liǎng)極分化”在發(fā)展的初中期階段表現爲發(fā)展的動能(néng)和勢能(néng)，但在中後(hòu)期階段則是内需不足和社會(huì)沖突的根本成(chéng)因。
轉變增長(cháng)模式的出路在于體制改革。如果不改革現行體制，貧富懸殊問題、分配不公問題、腐敗問題、土地問題、環境問題、扭曲的工業化和畸形的城市化以及社會(huì)沖突等問題不僅不能(néng)合理有效解決，而且還(hái)會(huì)演化爲各種(zhǒng)危機。
如果說(shuō)過(guò)往的發(fā)展階段的改革可以摸著(zhe)石頭過(guò)河，那麼(me)，向(xiàng)高級階段過(guò)渡的未來十年改革就(jiù)需要有目标和路線圖。制定目标和路線圖就(jiù)要把握中國(guó)體制改革的大方向(xiàng)和實際進(jìn)程。所謂體制改革，一是改“體”，即改組織結構，二是改“制”，改的是規則制度。顯然，體制改革進(jìn)程包括兩(liǎng)大層面(miàn)(組織結構、規則制度)、三大領域(經(jīng)濟、政治、社會(huì))的内容。
組織結構的改革分三方面(miàn)：從行政隸屬組織轉向(xiàng)市場企業組織；從全能(néng)政府轉向(xiàng)有限的服務政府；從行政依附的“事(shì)業單位”或團體轉向(xiàng)獨立的社會(huì)組織。社會(huì)制度規則的改革也分三個層面(miàn)：從人治規則轉向(xiàng)法治規則；從行政指令計劃規則轉向(xiàng)市場規則；從國(guó)家集權包辦規則轉向(xiàng)社會(huì)民主自治規則。
重塑改革權威
時(shí)代周報：每個時(shí)期的改革都(dōu)有“總開(kāi)關”，你決定這(zhè)一輪改革頂層設計的關鍵在何處？
袁緒程：完成(chéng)上述改革需要較長(cháng)的時(shí)間，至少需要二三十年。把改革進(jìn)程的邏輯路線描繪出來，這(zhè)就(jiù)是改革的目标及其路線圖。根據終極目标而确立的十年改革目标是：建立法治的市場經(jīng)濟及其相應的開(kāi)明的政府體制。在改革的目标(大方向(xiàng))确立以後(hòu)，就(jiù)可以從價值論或各種(zhǒng)方法論角度，發(fā)展改革哲學(xué)，多層面(miàn)多維度地設計改革的路線圖，以指導改革的實踐。
未來的改革并非以往的改革，其風險和難度巨大而不能(néng)低估，要做好(hǎo)充分的組織準備和謀劃。首先，爲了确保改革的秩序不被自身改革所颠覆，必須重塑和強化中央的權威，令行禁止，确保改革成(chéng)功。第二，建立改革的組織機構。未來的改革需要有一個超越部門和地區利益之上的、能(néng)夠統攬改革全局的機構。其主要職能(néng)有四項：決策咨詢、指導、協調和監督。第三，要有措施。如重塑黨和政府的公信力，引導改革的輿論，強化改革的激勵機制，把握改革的策略等等。第四，要有時(shí)間步驟。用十年的時(shí)間完成(chéng)全部經(jīng)濟領域的改革，完成(chéng)大部分社會(huì)領域的改革；完成(chéng)部分政治領域的改革，爲全面(miàn)建成(chéng)小康社會(huì)提供制度保障。
我們當時(shí)的建議基本實現了。例如在改革的頂層設計方面(miàn)，中央成(chéng)立全面(miàn)深化改革領導小組，我相信，當前的改革開(kāi)放已經(jīng)是大勢所趨、人心所向(xiàng)。
多種(zhǒng)方案的權衡
時(shí)代周報：這(zhè)些年來呼籲改革國(guó)資委的聲音很多。理由就(jiù)是國(guó)資委角色定位不清。因爲它既是出資人，又是監管者。既是運動員又做裁判員，一定會(huì)帶來很多問題。在你的改革建議中，如何更好(hǎo)地推進(jìn)國(guó)有企業改革，形成(chéng)國(guó)企改革的良性機制？
袁緒程：改革開(kāi)放三十多年，除了天然氣、電、電信等少數産品外，商品和服務領域已基本實現市場化。但包括土地、資源、勞動力、資金等要素的市場化尚沒(méi)完成(chéng)。這(zhè)也是體制機制不順，腐敗尋租泛濫，民企發(fā)展不暢的重要原因。推進(jìn)要素市場化的改革包括産權、土地管理、公共資源管理及資源産品價格，财稅、金融以及相應的行政、社會(huì)等領域的改革。
在這(zhè)樣的現實處境下，改革最清楚的邏輯起(qǐ)點就(jiù)是要明白：要素市場化改革的實質是處理好(hǎo)政府與市場、政府與國(guó)企的關系。明晰和理順産權與政權之間的邊界和關系，向(xiàng)市場和企業賦權。例如，通過(guò)行政體制改革與政府職能(néng)的轉變，一方面(miàn)簡政放權，另一方面(miàn)，也是政府的公共管理權和國(guó)有資産行使權的雙重身份和職能(néng)的分立，政府不能(néng)公權和私權不分，利用公權對(duì)營利性國(guó)企施以特殊照顧。
國(guó)企改革，一是明确産權責任和監管，二是要進(jìn)行分類管理，劃分營利性國(guó)企和非營利性國(guó)企的類型。這(zhè)些都(dōu)是我很早以前就(jiù)主張的。具體說(shuō)來，營利性國(guó)企應與私企同等待遇，不能(néng)有特權，例如，占用公共資源不付稅費和少付稅費以及不分紅或少分紅，以及享有在市場準入和監管等方面(miàn)的特權。隻有通過(guò)政企、政資分離，才能(néng)搬掉國(guó)企和私企之間的體制障礙，從根本上解決私營企業身份歧視問題，促進(jìn)私企和國(guó)企的公平競争和聯合。如果還(hái)有差别的話，那隻能(néng)是企業的禀賦、資質、技術水平、專業行業分工等等方面(miàn)的不同。
換言之，國(guó)企管理體制可以分三個層次，第一個層次是誰是國(guó)企出資人的問題，第二層次是國(guó)家如何對(duì)國(guó)企進(jìn)行管理的社會(huì)管理問題，第三個是企業本身管理的問題，目前國(guó)資委三個管理職能(néng)是集于一身的，既是出資人，又是裁判和領隊。現在的改革就(jiù)要把這(zhè)幾個職能(néng)分開(kāi)。當前，對(duì)國(guó)資委的定位，理論界有幾種(zhǒng)意見：國(guó)資委繼續做出資人；财政部做出資人，國(guó)資委改成(chéng)銀監會(huì)這(zhè)種(zhǒng)機構，隻享有監督權，但是國(guó)資委下面(miàn)的企業多得很，專業監督是很難做得到的。
另一方面(miàn)，目前國(guó)資委隻管理非金融、非文化類國(guó)企，大量的金融類、自然礦藏類、行政事(shì)業類國(guó)企歸财政部、中國(guó)人民銀行等部門管理。當前國(guó)資委無法全面(miàn)推動國(guó)有企業改革。
由此來看，國(guó)有企業涉及到國(guó)資委的改革，而國(guó)資委的改革是國(guó)家部委的行政體制改革。這(zhè)樣國(guó)企改革不再局限于經(jīng)濟體制改革。中國(guó)需要對(duì)國(guó)資委進(jìn)行頂層設計。
時(shí)代周報：關于國(guó)資委，有一種(zhǒng)主張，就(jiù)是在全國(guó)人大下面(miàn)成(chéng)立國(guó)有資産監督委員會(huì)，行使國(guó)有資産和國(guó)有企業的監管職能(néng)，這(zhè)樣才能(néng)體現全體國(guó)民作爲最終出資人的地位。
袁緒程：目前這(zhè)個條件暫時(shí)不成(chéng)熟，我們沒(méi)法做到西方那樣。但是，我們仍然有很多改進(jìn)空間：第一，國(guó)有資産的重大重組、買賣必須通過(guò)人大表決來實現，而不是國(guó)資委一個部門說(shuō)了算。第二，立法權要上收歸人大。現在的國(guó)企管理隻有一部很粗的國(guó)資法，絕大多數管理靠國(guó)資委的行政條例實現，以後(hòu)應該由人大立法。第三，要加強人大對(duì)國(guó)資委的監管力度，國(guó)資委每年都(dōu)必須仔細向(xiàng)人大報告，讓人大代表了解熟悉國(guó)有企業的運行情況，讓憲法所規定的人民代表大會(huì)制在國(guó)企管理方面(miàn)被激活，良性運行。
通過(guò)人民代表大會(huì)制，新聞媒體對(duì)國(guó)資委和國(guó)企的監督力度就(jiù)會(huì)大大加強。争取在5-10年後(hòu)，大衆對(duì)國(guó)企的滿意度大大改善。
國(guó)企怎麼(me)分紅，如何避免尋租？還(hái)要靠制度創新。首先是法人治理結構出了問題。若産權制度不完善，導緻所有者無法索取權利；其次是公司管理制度問題，國(guó)企信息披露制度還(hái)很不完善。一旦建立起(qǐ)公開(kāi)、透明的信息披露制度，那麼(me)國(guó)企以後(hòu)想賴賬、哭窮也不可能(néng)了。最後(hòu)，應該依據國(guó)企分類性質來确定利潤上繳比例。比如說(shuō)，行政壟斷性企業繳納50%，一般競争類企業上繳30%，公益類企業可以不繳。
國(guó)企高管不能(néng)行政和市場的好(hǎo)處均沾。有些國(guó)企高管待遇很突出，他們一方面(miàn)享受一定的行政級别，另一方面(miàn)又拿著(zhe)高薪。不當國(guó)企高管了，還(hái)可以去做官，“腳踏兩(liǎng)隻船”。這(zhè)樣一個局面(miàn)，既無法通過(guò)合理的競争讓一流的企業家脫穎而出，也不利于培養造就(jiù)政治家。
如何改變？國(guó)企管理層應該由兩(liǎng)部分組成(chéng)：第一種(zhǒng)是政府委派的股東代表，另一種(zhǒng)是市場選聘的職業經(jīng)理人。當前的弊病是沒(méi)有把市場選聘和行政委派分開(kāi)來，以至于國(guó)企高管既是股東代表，又是職業經(jīng)理人。未來應該明确界定：國(guó)企管理者哪一層面(miàn)應該由政府委派，哪些必須由市場選聘。在國(guó)企中建立職業經(jīng)理人制度，現在這(zhè)方面(miàn)國(guó)企做得遠遠不夠。
2015年國(guó)企改革“4+3”
時(shí)代周報：當前民營經(jīng)濟運營不太好(hǎo)，國(guó)内外的投資界普遍感覺現在賺錢很難，期待國(guó)家通過(guò)深化國(guó)有企業改革來釋放中國(guó)經(jīng)濟的活力。相關改革會(huì)給中國(guó)經(jīng)濟帶來哪些利好(hǎo)？
袁緒程：根據國(guó)資委等部門的部署，2015年重點做好(hǎo)以下幾方面(miàn)工作：一是全力以赴保增長(cháng)；二是積極推進(jìn)國(guó)有企業改革。要準确界定不同國(guó)有企業功能(néng)，穩妥、規範、有序發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，進(jìn)一步完善現代企業制度，積極推進(jìn)剝離企業辦社會(huì)職能(néng)和解決曆史遺留問題；三是大力實施創新驅動發(fā)展戰略；四是深入開(kāi)展國(guó)際化經(jīng)營。要服務國(guó)家戰略，加快優勢産業“走出去”步伐，探索創新“走出去”模式，注重防範國(guó)際化經(jīng)營風險，探索國(guó)際化經(jīng)營規律；五是著(zhe)力提高依法治企、依法監管的能(néng)力和水平；六是切實加強黨風廉政建設和反腐敗工作；七是進(jìn)一步提升黨建工作科學(xué)化水平。
上述七點，最後(hòu)三點不是直接著(zhe)眼于經(jīng)濟發(fā)展的，而是與國(guó)企領導機制相關的，爲的是在國(guó)企領域反腐敗，實現法治。第一個重點談的是經(jīng)濟轉型階段的保增長(cháng)，例如某些領域的直接投資。這(zhè)裡(lǐ)的概念性業績會(huì)在股市上有所反應。具體如何盈利決定于個體的博弈能(néng)力。
國(guó)企改革終歸走在了正确的道(dào)路上。因此，我覺得，不要對(duì)中國(guó)改革的未來過(guò)分擔憂。第三點和第四點都(dōu)會(huì)在股市等方面(miàn)有所反應。
很多人認爲，當前對(duì)國(guó)企改革的探索，至少在2015年還(hái)沒(méi)有迹象表明會(huì)出台明确的“改革戰略”。這(zhè)不是說(shuō)中央對(duì)國(guó)企改革沒(méi)有更大的計劃，這(zhè)些計劃都(dōu)在醞釀中，大家可以拭目以待。
在國(guó)企改革方面(miàn)，接下去兩(liǎng)年，國(guó)家會(huì)重點推出如何管資本，而不是管人管事(shì)，以促進(jìn)國(guó)有資本的保值增殖。由于很多行業仍處于國(guó)企壟斷局面(miàn)，這(zhè)對(duì)民營經(jīng)濟來說(shuō)，很難說(shuō)是個利好(hǎo)。我們隻有正面(miàn)現實，改革真是任重而道(dào)遠。